Evolução Histórica

Para entender o Direito Administrativo, precisamos voltar no tempo, mais precisamente para o século XVIII, antes da Revolução Francesa de 1789. Naquela época, vigorava o Estado Absolutista, onde a figura do rei e a do Estado se confundiam. A famosa frase de Luís XIV, “O Estado sou eu”, resume bem essa realidade. O rei era considerado um representante de Deus na Terra, o que o tornava infalível. Isso significava que o rei, e por consequência o Estado, não cometia erros e não podia ser responsabilizado por seus atos.

Com a Revolução Francesa, tudo mudou. O poder absoluto do rei foi questionado, e o Estado passou a ser limitado pelo Direito. Esse novo modelo é o que chamamos de Estado de Direito, e ele se baseia em três pilares essenciais:

1. Princípio da Legalidade: O Estado só pode agir se houver uma lei que o autorize expressamente. Não se trata mais da vontade arbitrária do governante, mas da submissão à lei. É o governo das leis, e não o governo dos homens.
2. Separação de Poderes: O poder não fica mais centralizado em uma única pessoa. Ele é dividido entre os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, que atuam em um sistema de “freios e contrapesos” para que um poder limite o outro.
3. Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão: A Revolução Francesa reconheceu direitos fundamentais que o Estado deveria proteger. Se o Estado violasse esses direitos, ele poderia ser responsabilizado.

Com a consolidação do Estado de Direito na França, o Direito Administrativo começou a ganhar forma. A Lei 28 pluviose do ano VIII, de 1800, é considerada a “certidão de nascimento” desse ramo do direito, pois trouxe normas de organização administrativa e de resolução de conflitos contra a Administração Pública.

Em seguida, o famoso caso Arrêt Blanco, de 1873, marcou a autonomia do Direito Administrativo. O Tribunal Francês reconheceu que o Direito Administrativo era um ramo autônomo e estabeleceu as primeiras premissas para a responsabilidade civil do Estado.

Conceito

Agora que entendemos a origem, vamos para o conceito. O que é, afinal, o Direito Administrativo? A doutrina não tem um consenso sobre o tema, e a definição varia de acordo com o critério que cada autor utiliza para delimitar o seu objeto.

Vamos explorar os principais critérios que a doutrina utiliza para definir o Direito Administrativo e entender por que a maioria deles se mostrou insuficiente.

Critérios Doutrinários

• Critério Exegético ou Legalista (Escola Francesa): Para essa visão, o Direito Administrativo é apenas o conjunto de leis existentes, interpretadas pela jurisprudência. É como se ele se limitasse ao direito positivo. No entanto, essa abordagem é muito limitada, pois exclui a doutrina, os costumes e os princípios gerais do direito.
• Critério das Prerrogativas Públicas: Defende que o Direito Administrativo é o conjunto de regras que disciplinam os poderes públicos (as prerrogativas) da Administração para que ela realize o bem comum. Ele diferencia as atividades em que o Estado atua com autoridade (atos de império) daquelas em que atua em pé de igualdade com o particular (atos de gestão). O problema é que essa teoria não abrange todos os atos da Administração, como os atos negociais, que também são regidos pelo direito público.
• Critério do Serviço Público: Define o Direito Administrativo como o conjunto de princípios e regras que disciplinam a organização e o funcionamento do serviço público. A crítica a essa visão é que, se em sentido amplo, ela abrange demais, incluindo atividades industriais e comerciais que se submetem ao Direito Privado. E, em sentido estrito, ela exclui atividades como o poder de polícia, que são essenciais ao Direito Administrativo.
• Critério do Poder Executivo: Segundo esse critério, o Direito Administrativo disciplina a organização e o funcionamento apenas do Poder Executivo. Isso é insuficiente, pois sabemos que os outros poderes (Legislativo e Judiciário) também exercem funções administrativas. Além disso, o Poder Executivo tem outras funções que não são objeto do Direito Administrativo, como a função de governo.
• Critério das Relações Jurídicas: Propõe que o Direito Administrativo é o conjunto de regras que disciplinam as relações jurídicas do Estado com os administrados. Essa definição é muito ampla e se confunde com outros ramos do direito, como o Direito Tributário e o Direito Penal.
• Critério Teleológico: Para essa visão, o Direito Administrativo é um conjunto de regras que regulam a atividade material e concreta do Estado para o cumprimento de seus fins. É um critério que foca na finalidade do Estado, mas ainda é considerado insuficiente por si só.
• Critério Residual (ou Negativo): Define o Direito Administrativo por exclusão. Ele seria o “resto” das atividades do Estado, após a retirada da função legislativa e da função jurisdicional. Embora útil para delimitar o campo, essa abordagem é criticada por não levar em conta que a Administração Pública, muitas vezes, utiliza institutos do direito privado.
• Critério da Distinção entre Atividade Jurídica e Social do Estado: Esse critério entende que o Direito Administrativo estuda a atividade jurídica do Estado, e não a social. Em outras palavras, ele se preocupa com a forma como a lei é implementada, e não com a escolha da política pública em si.

Critério da Administração Pública (adotado no Brasil)

No Brasil, a doutrina majoritária, com expoentes como Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho, adota o critério da Administração Pública.

Segundo esse critério, o Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que disciplinam:

• Os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que compõem a Administração Pública.
• A atividade administrativa que eles exercem, independentemente do poder a que pertencem (Executivo, Judiciário ou Legislativo).
• Os bens de que se utilizam para alcançar os fins do Estado.

Essa atividade administrativa possui três características fundamentais, segundo Hely Lopes Meirelles:

• Direta: Não depende de provocação, diferentemente da função jurisdicional.
• Concreta: Se manifesta em situações específicas, ao contrário da função legislativa, que é abstrata.
• Imediata: É a atividade exercida diretamente pelo Estado, não se confundindo com sua função social, que é mais ampla e mediata.

Apesar de ser o critério mais aceito, é importante notar que alguns autores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, fazem ressalvas. Ele destaca que nem toda atividade administrativa é disciplinada pelo Direito Administrativo, já que outros ramos do direito, como o Tributário e o Financeiro, também tratam de funções administrativas.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro oferece uma das definições mais completas, amplamente cobrada em provas: o Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que ela exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.

Como vimos, o Direito Administrativo é um campo complexo e em constante evolução. Ele busca, acima de tudo, regular a atuação do Estado em favor do interesse público e da satisfação dos direitos fundamentais da sociedade.